Bolsa Família sobre rodas

Começou agitada a manhã de segunda-feira na sede da Empresa Vitória, que opera o transporte por ônibus na cidade de Caucaia, no Ceará. Na garagem, na oficina mecânica, na cantina, nos escritórios e corredores, o “bom-­dia” era substituído por um “viu a notícia?”. Em 65 anos de atuação da companhia, nunca uma mudança tão radical havia sido cogitada. Na sexta-feira anterior, 23 de julho de 2021, o prefeito Vitor Valim anunciara em uma live no Instagram que os ônibus da cidade passariam a ser gratuitos para toda a população. A tarifa, que era de 3,50 reais, seria extinta. A medida – uma resposta aos impactos da pandemia – começaria a valer dali a pouco mais de um mês, em 1º de setembro.

A mudança foi divulgada sem conversa prévia com a empresa. Seu diretor executivo, Luís Guimarães, foi avisado de que o anúncio seria feito logo antes da live. Sua equipe não fazia ideia de como o novo sistema funcionaria. Motoristas, mecânicos, profissionais da limpeza, fiscais, gerentes – todos tinham alguma dúvida. Com a tarifa zerada, como seria a remuneração da empresa? O contrato com a prefeitura seria rompido? Como a população reagiria à mudança? Haveria aumento de passageiros usando os ônibus? A gratuidade levaria à precarização dos veículos?

Tudo ficava mais nebuloso devido à ausência de casos similares. Naquele momento, havia cerca de cinquenta cidades com tarifa zero no Brasil. A maior delas era Maricá, na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, que tem quase 200 mil moradores. É um município excepcionalmente abonado devido à arrecadação com royalties do petróleo. Quando se avalia o PIB per capita, Maricá está entre as sete cidades mais ricas do país, com 511 mil reais por habitante por ano. Caucaia, com renda de 28 mil reais, está na vala comum das cidades pobres, abaixo da média nacional. Mas a cidade cearense tem quase o dobro da população de Maricá, e cerca de 3,4 vezes a extensão territorial do município fluminense. Ou seja, mais gente para transportar e mais quilômetros para rodar, com bem menos dinheiro em caixa.

Feito o anúncio da tarifa zero, começaram as reuniões entre as equipes da prefeitura e da concessionária para viabilizar a mudança. Almir Sousa, gerente de Operação da Vitória, conta que as discussões em sua sala duravam até tarde. O que estava sendo desenhado era, em suas palavras, “uma coisa totalmente nova”. Depois de idas e vindas, chegou-se à definição do modelo. A empresa passaria a receber da prefeitura por quilômetro rodado. O programa foi batizado pela gestão municipal de Bora de Graça, e os veículos receberiam enormes pinturas com a marca. Estimou-se que as viagens – cada viagem equivale a um giro da catraca – aumentariam 30%. Uma parte da demanda seria absorvida nos espaços ociosos nos ônibus. A outra parte exigiria incremento da oferta. Para isso, a empresa adquiriu cinco novos veículos, aumentando a frota de 48 para 53 ônibus.

Quando o dia do transporte gratuito chegou, estava tudo preparado. Mas faltou combinar com os caucaienses, que não jogaram o jogo previsto pelos planejadores. Até 31 de agosto de 2021, as viagens diárias oscilavam em torno de 18 mil. Esperava-se um aumento de cerca de 6 mil viagens. Em 1º de setembro, no entanto, as catracas dos ônibus de Caucaia giraram mais de 35 mil vezes, um salto muito além do esperado. “Parecia que a população achava que o Bora de Graça iria durar somente um dia”, comenta Sousa. Alguns imaginaram que, depois do frenesi inicial, o uso do transporte público iria refluir. Qual o quê. Quanto mais o tempo passava, mais o povo subia nos ônibus. Em dezembro, já eram 70 mil viagens por dia.

Três anos depois da inauguração, o Bora de Graça faz cerca de 90 mil viagens a cada dia útil. São mais de 2 milhões de deslocamentos por mês, número três vezes maior do que no período anterior à pandemia. A empresa aumentou a frota para setenta veículos em operação, além de sete em reserva. Novas linhas foram criadas e a quilometragem rodada pelos ônibus cresceu em 35%. O sistema custa em média 3,7 milhões de reais por mês para a prefeitura, o que equivaleu a 2,6% do orçamento municipal em junho passado. A cidade, com 355 mil habitantes, é hoje a mais populosa com tarifa zero no Brasil – um experimento pedagógico quanto aos impactos sociais e ambientais, os desafios e as possibilidades de expansão da medida.

De pé, com o braço apoiado na janela, Vitor Valim fumava um cigarro quando entrei em seu gabinete na Prefeitura de Caucaia. Era uma manhã de sexta-feira ensolarada e quente na segunda maior cidade do Ceará. O prefeito usava o mesmo traje com que costuma ser visto em suas redes sociais: calça escura e camisa de manga comprida branca. Dentre a miríade de objetos expostos ao fundo da sala, sobre um móvel planejado com portas brancas e tampo de vidro, estavam imagens sacras como a de São José, uma estatueta do Padre Cícero, outra do Zé Gotinha e duas miniaturas dos ônibus do Bora de Graça.

Valim é um homem alto, tem 46 anos, pele morena e cabelos pretos que começam a ralear nas laterais da testa. Bom comunicador, ficou conhecido como apresentador de programas policiais. Em 2008, elegeu-se vereador em Fortaleza, onde vivia. Foi reeleito para um segundo mandato, em 2012. Em seguida, foi eleito deputado federal, em 2014, e deputado estadual, em 2018. Durante esse período, passou por três partidos: PHS, MDB e Pros.

Em 2020, Valim ainda estava no Pros quando concorreu à Prefeitura de Caucaia, cidade da qual ganhara o título de cidadão honorário havia três anos. Disputou contra o então prefeito Naumi Amorim, do PSD, que concorria à reeleição. No segundo turno, Valim teve uma vitória apertada, com 51% dos votos. Começou a governar em 2021 com a bomba do transporte público no colo. A situação era a mesma de outras tantas cidades brasileiras: com a pandemia, o uso dos ônibus, metrôs e trens sofrera uma queda significativa. Como o modelo de financiamento vigente no país baseava-se quase exclusivamente na receita tarifária, a evasão de usuários jogava a arrecadação na lona. As empresas entraram em apuros.

Na verdade, a pandemia foi o ponto de inflexão de um processo que já vinha ocorrendo há mais tempo. Desde que a Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos iniciou uma série histórica de mensuração do uso do transporte público em nove capitais, o ano com mais viagens foi 1995 – daí em diante, o número de usuários só caiu. O processo que moveu essa engrenagem é chamado de círculo vicioso da tarifa. Trata-se da situação em que a tarifa é a única (ou a principal) fonte de receita do sistema de transporte, e em que há estímulo econômico, social e urbanístico ao transporte individual motorizado. A combinação leva à migração gradual de usuá­rios do transporte público para carros e motos, reduzindo a arrecadação do sistema. A compensação é feita por meio do aumento da tarifa ou da redução de linhas e horários, o que afasta ainda mais usuários. Com isso, a arrecadação cai novamente e o círculo se retroalimenta.

Com a pandemia, foi como se esse parafuso, que dava uma volta ao ano, desse vinte voltas de uma só vez. Em muitas cidades, a queda dos usuários chegou à metade. Não havia aumento de tarifa ou redução de oferta que compensasse perdas dessa monta. As concessionárias passaram então a solicitar subsídios ao poder público. Em Caucaia, a prefeitura respondeu à demanda pedindo duas contas à Empresa Vitória: “A conta do subsídio e a conta completa”, relata Silvio Nascimento, secretário de Transporte à época. Quando chegaram os valores, os gestores públicos perceberam que seria mais vantajoso arcar com o valor total e oferecer gratuidade para a população do que manter a tarifa, e ainda assim ter que arcar com o subsídio. Com esses números em mãos, o prefeito decidiu pela tarifa zero, anunciada na live de julho de 2021.

Vitor Valim passou por uma transição política nos últimos anos. Eleito pelo Pros em 2020, ele se posicionava mais à direita. Em sua fala no ato de inauguração do Bora de Graça, o prefeito deu ênfase à segurança dentro dos ônibus – algo que, na verdade, não era contemplado pela medida. No segundo ano de mandato, ele se desfiliou do Pros e passou um tempo sem partido. Aproximou-se do então governador Camilo Santana e, nas eleições de 2022, apoiou Lula para a Presidência e Elmano de Freitas, também do PT, para o governo do estado. Atualmente está filiado ao PSB, partido de centro-esquerda que está na base dos governos estadual e federal.

Hoje, o prefeito de Caucaia tem grande foco na questão social. Ele trata o Bora de Graça como um programa de transferência de renda para a população mais pobre e de estímulo à economia local – especialmente no contexto pós-pandemia, que ele classifica como um “pós-guerra”. Cita também a questão ambiental, com a diminuição de carros e motos nas ruas, e a consequente redução de poluição e acidentes. E faz uma defesa enfática da tarifa zero. Em sua visão, o custo para as cidades é baixo em relação aos benefícios promovidos. Depois do sucesso do Bora de Graça, o nome do programa tornou-se uma marca para outras ações da prefeitura. Vieram o Bora Conectar (programa que instala gratuitamente internet nas casas dos estudantes da rede pública municipal), o Bora Pavimentar (programa de pavimentação de vias) e o Bora Habitar (programa de construção de moradias).

No final do ano passado, Valim viveu uma tragédia familiar que o fez tomar uma decisão pouco usual na política. Sua filha mais velha, de 19 anos, faleceu após um transplante de fígado. “Tem acontecimentos que fazem a gente repensar a vida”, ele me disse, emocionado. Em janeiro deste ano, o prefeito anunciou que permanecerá no cargo até o fim do mandato e não concorrerá à reeleição. Seu candidato à sucessão é Waldemir Catanho, do PT, que tem o apoio do governador e de um amplo grupo de partidos. Seja quem for o próximo prefeito de Caucaia, Valim aposta que o Bora de Graça fica: em sua avaliação, a política tornou-se popular demais para ser revertida. Mesmo o principal candidato de oposição, o ex-prefeito Naumi Amorim, do PSD, deu recentemente declarações favoráveis à tarifa zero, prometendo mantê-la caso seja eleito.

O ponto de ônibus em frente à Empresa Vitória, em um bairro da região Leste de Caucaia, é um dos poucos na cidade com cobertura e assentos. Os demais são mais austeros – geralmente apenas a pintura de duas faixas nos postes, uma vermelha e outra amarela, sinaliza os locais em que os veículos param. Em minha primeira viagem no Bora de Graça, depois de uma visita à empresa, pude esperar o ônibus sentado e protegido do Sol. De início, tudo ocorre como de costume: o ônibus desponta no horizonte, você se levanta, faz o sinal, o veículo encosta rente à calçada, as portas se abrem, você sobe os degraus, dá boa-tarde ao motorista. Então aparece a catraca, mas ela já não é uma barreira a ser destravada por dinheiro. O instrumento segue ali para manter a contagem de usuários. Você passa a catraca, vê outros passageiros à frente, escolhe um assento e começa a viagem.

No ponto seguinte, entram umas quinze pessoas. Todas passam a catraca de forma despreocupada e ligeira. O tempo gasto na parada é consideravelmente menor do que nos sistemas pagos. Mas parece haver uma outra economia em curso – uma economia emocional. O sociólogo Marcos Lopes Campos, em seus estudos sobre as tarifas de transporte, notou que “para as pessoas mais pobres e racializadas, pagar por uma condução não é uma ação irrefletida ou desimportante. Pelo contrário, essa situação é vivenciada como um evento”. Para parte significativa da população, 4 ou 5 reais dispensados em uma viagem significam privações que impactam suas vidas. Escolher fazer ou não um deslocamento diz respeito ao uso de um recurso que poderia ser aplicado em itens que faltam no dia a dia.

Um passageiro senta-se ao meu lado. Está indo fazer compras no Centro. Chama-se Jurandir Ferreira e está há dois anos afastado do trabalho por problemas de saúde. Sem o Bora de Graça, teria dificuldade de cumprir sua rotina: ir a consultas médicas, aos atendimentos da prefeitura e, como ele diz, “resolver coisas na cidade”. Pergunto o que ele sente ao passar na catraca sem pagar. A resposta vem sem firulas: enquanto gira a roleta ele se lembra do dinheiro que está deixando de gastar.

Aos risos e empurrões, um grupo entra no ônibus. São três mulheres adultas e sete crianças. Estão voltando da Praia do Icaraí, onde passaram aquela sexta-­feira de julho, período de férias escolares. Duas das mulheres são donas de casa, a terceira trabalha como diarista. Segundo o censo do IBGE, apenas 15% da população de Caucaia está ocupada – a categoria considera somente trabalho remunerado, excluindo, portanto, o trabalho de cuidados domésticos no próprio lar. Para elas, um acontecimento como aquele era impossível antes da tarifa zero. “Ou a gente ia à praia sozinha, ou só ia todo mundo num dia especial”, conta Márcia, a mais comunicativa do grupo. Uma das crianças termina de beber o suco numa garrafa térmica grande, enquanto outras duas brincam de quicar uma bola entre os assentos.

Ainda segundo o IBGE, 44% da população de Caucaia recebe até meio salário mínimo – 706 reais por mês. O município tem 64 mil famílias inscritas no Bolsa Família, cuja média familiar é de 679 reais por mês no Ceará. Com esses valores, não é difícil perceber que, antes da tarifa zero, uma fatia enorme da população vivia como “prisioneira do espaço local”, no termo cunhado pelo geógrafo Milton Santos. Se a tarifa da cidade fosse atualizada (em Fortaleza, que tinha valor próximo ao de Caucaia há três anos, a passagem hoje é de 4,50 reais), uma viagem de ida e volta por dia resultaria em um gasto de quase 300 reais por mês. Ou seja, pelo menos 40% do rendimento de quase metade da população do município.

Em Caucaia, não faltam histórias de vidas transformadas depois da gratuidade. Havia quem, embora vivendo num município litorâneo, não conhecia a praia – geralmente moradores de distritos na zona rural, que foram ao mar pela primeira vez no Bora de Graça. Há os que usam a tarifa zero para procurar emprego, para concluir os estudos ou para vender seus produtos caseiros no Centro ou nas praias. Muita gente relata que costumava fazer longos trajetos a pé, para não gastar dinheiro – isso numa cidade em que os termômetros ultrapassam 30ºC quase o ano todo. Uma mulher conta que guardou o dinheiro da passagem por vários meses até construir um banheiro em sua casa. Mas a maioria não economiza – nessa faixa de renda, quase todo o dinheiro das famílias é aplicado no consumo básico.

Francisco Gilson Matos, um dos proprietários do Supermercado GG, que fica no Centro da cidade, fez essa constatação na prática. Para ele, “o que o povo gastava na passagem agora gasta nas compras”. Conversamos na porta de seu supermercado, onde o fluxo é intenso. Depois de relatar orgulhoso os avanços do negócio – o último foi a abertura de uma galeteria na lateral da loja –, seu Gilson, como é conhecido, faz um resumo dos resultados: até 2021, faturava cerca de 1,4 milhão de reais por mês; depois do Bora de Graça, esse faturamento foi crescendo e hoje é de 2,9 milhões. É um incremento muito além da inflação do período e decorre, possivelmente, de alterações em algumas linhas do transporte coletivo, que passaram a ter uma parada na rua ao lado. Os pontos de ônibus da esquina ficam lotados de pessoas carregando sacolas de compras.

Riamburgo Ximenes, proprietário da rede de lojas Ponto da Moda, apresenta números de outra ordem de grandeza. Com a primeira unidade fundada em 1985, a rede tem hoje treze lojas no estado do Ceará. Em nossa conversa ao telefone, o empresário me relatou um crescimento de 30% nas vendas em Caucaia depois da implantação da tarifa zero. O interessante aqui é que as outras lojas da rede acabam servindo como grupo de controle do experimento – nelas, não houve aumento significativo de vendas. Ximenes é entusiasta do passe livre, e acredita que o investimento feito pela prefeitura retorna em forma de impostos, já que o consumo na cidade aumenta. Ricardo Medeiros, presidente da Câmara de Dirigentes Lojistas de Caucaia, me relatou, também por telefone, que outros comerciantes apontaram um crescimento da ordem de 30% em suas vendas depois da tarifa zero. (A prefeitura não tem cálculos sobre o aumento na arrecadação de impostos municipais com a gratuidade do transporte.)

Ainda são poucos os estudos aprofundados dos desdobramentos, nas diversas áreas, das políticas de tarifa zero. Para uma avaliação rigorosa dos impactos no comércio, seria necessário comparar as vendas, o número de estabelecimentos e a quantidade de empregos usando cidades com características similares como grupo de controle. O primeiro desafio para a empreitada é o acesso à informação. A Pesquisa Mensal de Comércio, do IBGE, não apresenta segmentação por município, e os dados da Receita Federal tampouco estão disponíveis dessa forma.

Mas é possível encontrar os dados da arrecadação de ICMS dos municípios, que são um reflexo das vendas no comércio. E aí as pistas começam a aparecer. Comparando 2021 com 2022, todas as cidades com mais de 200 mil habitantes do Ceará tiveram queda na arrecadação de ICMS – exceto Caucaia. Em Fortaleza, caiu 12%. Juazeiro do Norte, 5%. Maracanaú, 3%, Sobral, 11%. Caucaia, que implantou a tarifa zero no final de 2021, teve crescimento de 8% no ano seguinte. Situação similar pode ser vista na Região Metropolitana de Belo Horizonte. Ibirité, cidade de 170 mil habitantes conurbada com a capital, implantou a tarifa zero em janeiro de 2023 e teve nesse ano um aumento na arrecadação de ICMS de 12% em relação ao anterior. No mesmo período, cidades vizinhas tiveram queda (Belo Horizonte perdeu 4%; Sabará e Contagem, 9%) ou mantiveram o índice estável, como Betim. A Prefeitura de Maricá, que implantou a tarifa zero em 2014, tem apontado números expressivos de crescimento do comércio local, mas esse resultado pode advir também de outras medidas implantadas no município nos últimos anos.

Chega ao fim minha primeira viagem pelo Bora de Graça. Corro o olhar pelo ônibus e tento imaginar o que a economia com a tarifa significa para cada uma daquelas pessoas – na maioria gente pobre, de setores intermediários ou estudantes. A essa altura já estou de pé, e o veículo está abarrotado. Pergunto a uma mulher ao meu lado o que ela faz com o dinheiro que sobra da passagem. Ela me responde com uma dose de impaciência: “O dinheiro não sobra.”

O ano de 2021 marcou o início da adesão de cidades médias brasileiras à tarifa zero. Desde aquele ano, dez municípios com mais de 100 mil habitantes adotaram a medida: além de Caucaia, liberaram as catracas as cidades de Canoas (Rio Grande do Sul), Luziânia e Formosa (Goiás), Ibirité e Ituiutaba (Minas Gerais), São Caetano do Sul, Itapetininga e Assis (São Paulo), Paranaguá (Paraná) e Balneário Camboriú (Santa Catarina). No total, o número de cidades com passe livre mais que duplicou em três anos. Em julho de 2024, já eram 116.

Essas informações estão disponíveis em uma planilha atualizada constantemente pelo jornalista Daniel Santini, um dos pesquisadores mais atuantes no monitoramento da política. Em sua dissertação de mestrado, Santini analisou a experiência de passe livre em Mariana, município mineiro de 61 mil habitantes. Ali, as viagens batiam em 200 mil mensais. Caíram para cerca de 100 mil com a chegada da pandemia. Em janeiro de 2022, Mariana implantou a gratuidade. Imediatamente, o uso do transporte público deu um salto, chegando a 400 mil viagens por mês. Cruzando os dados das linhas de ônibus com a distribuição social da população, a pesquisa de Santini apontou aumento expressivo de deslocamentos nos bairros que concentram moradores mais pobres, inscritos no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico), do governo federal.

Embora cruzamentos similares não tenham sido realizados em outros locais, é muito possível que os resultados de Mariana se repitam. É a população mais pobre, para quem a passagem tem custo significativo em relação aos rendimentos, a maior beneficiada pela gratuidade. A tarifa zero opera, nesse sentido, como complemento a programas de transferência de renda, como o Bolsa Família: as pessoas mais vulneráveis passam a ter uma economia importante de gastos e a acessar oportunidades que não teriam se tivessem de pagar a tarifa. A pobreza, como argumenta o economista Amartya Sen, laureado com o Prêmio Nobel, vai além da falta de dinheiro – é privação de capacidades. A capacidade de se deslocar e acessar oportunidades distribuídas pelo território é condição para a superação de privações.

O crescimento recente do passe livre no Brasil mostra que a política não necessita de orçamentos excepcionais até a escala das cidades médias. De todos os 116 municípios que adotaram a medida, apenas oito estão entre os cem mais ricos do país quando se examina o PIB per capita. Setenta e três cidades da lista têm o índice abaixo da média nacional, de 42 247 reais por habitante em 2021. A maioria das prefeituras conseguiu acomodar o financiamento do transporte público no orçamento existente, sem criação de taxas ou busca de recursos externos.

Outro aprendizado é o aumento expressivo do número de deslocamentos. Depois de um ano de gratuidade em Ibirité, as viagens mensais subiram de 170 mil para 450 mil. Em São Caetano do Sul, na Região Metropolitana de São Paulo, depois de seis meses de tarifa zero, o incremento de viagens em dias úteis foi de 22 mil para 72 mil. Números dessa ordem (crescimento de 2 a 4 vezes) repetem-se em outras cidades. Fica evidente o tamanho gigantesco da demanda reprimida – pessoas que deixam de utilizar o transporte público devido à tarifa.

Os resultados vistos no Brasil são muito distintos dos países ricos. A maior cidade com tarifa zero na Europa é Tallin, capital da Estônia, com 450 mil habitantes. Lá, a medida foi implantada em 2013. Nos anos seguintes, os deslocamentos aumentaram cerca de 10%. Em Mont­pellier, a maior cidade francesa a adotar a política, o número de viagens cresceu 24% no primeiro trimestre deste ano. Já nos Estados Unidos, a maior experiência de passe livre é em Kansas City, cidade de 509 mil habitantes no estado de Missouri. O número de deslocamentos no transporte público cresceu de cerca de 870 mil por mês, em 2019, antes da pandemia, para pouco mais de 1 milhão, em 2024 – ou seja, por volta de 15%. Em seu novo livro, Sem catraca: da utopia à realidade da tarifa zero, a ser lançado agora em setembro pela Autonomia Literária, Daniel Santini faz um apanhado dessas políticas no Brasil e no mundo.

Por trás de resultados tão díspares estão sistemas de transporte e sociedades também muito diferentes. O transporte público dos países do Hemisfério Norte, especialmente na Europa, foi objeto de investimentos expressivos desde meados do século XX, e opera, em geral, de forma inclusiva e eficiente. Recebe subsídios com fontes estáveis, que financiam boa parte dos custos. As tarifas têm preços razoáveis, os sistemas costumam ser bem servidos, há políticas de inclusão social e bilhetes mensais, que estimulam o uso. Ou seja, grande parte da população já tem acesso ao transporte, mesmo quando é pago. Nesse contexto, a tarifa zero libera o orçamento dos usuários existentes e inclui uma parcela menor de usuários que não tinham acesso.

No Brasil, os sistemas de transporte foram concebidos majoritariamente co­mo atividades de mercado – e não como serviços públicos. O desenho, feito com grande protagonismo das empresas privadas, com regulação fraca e sem subsídio, levou a tarifas altas e a ofertas, em muitos casos, precárias. Em 2013, os economistas Samy Dana e Leonardo de Siqueira Lima fizeram um levantamento que evidenciou como as tarifas de transporte público no Brasil são altas. Naquele momento, um morador que recebesse o salário médio das cidades de São Paulo e Rio de Janeiro tomaria mais de 13 minutos de seu tempo de trabalho para pagar uma tarifa. Em Madri, Paris e Nova York, o mesmo trabalhador tomaria 6 minutos de trabalho. Em Santiago do Chile, 9. Em Buenos Aires, menos de 2 minutos.

O contraste é agravado pela diferença entre as sociedades. No Brasil, a classe trabalhadora com poder de compra satisfatório é minguada em comparação com a de países centrais do capitalismo. A maioria da nossa população é pobre. Os números de Caucaia são piores que a média nacional, mas não tão distantes. Segundo o ibge, em 2022, 60% da população brasileira recebia até um salário mínimo, enquanto 30% aferiam até meio salário mínimo. Para a maioria da população, gastar 200 ou 300 reais por mês no transporte suga fatia relevante do orçamento familiar. O altíssimo preço do transporte no Brasil, somado à pobreza econômica prevalente, exclui muita gente dos deslocamentos cotidianos. A chegada do passe livre é como abrir o dique de uma represa.

O desafio do momento da tarifa zero no Brasil é a implantação em grandes cidades. Como ainda não há experiência em municípios acima de 500 mil habitantes, restam dúvidas sobre como a política se daria. A incerteza aumenta no caso de metrópoles com alguns milhões de habitantes. Muitas capitais brasileiras são servidas por sistemas de metrôs ou trens, geralmente geridos pelo governo do estado, enquanto os ônibus são de responsabilidade dos municípios. Seria razoável que a gratuidade fosse implementada de forma articulada entre os modais, o que é um desafio político. Além disso, há diferenças no custo percentual do transporte entre cidades grandes e médias.

Vitor Valim, o prefeito de Caucaia, estima que qualquer cidade do país pode implantar a tarifa zero: “Basta aplicar de 2% a 5% do orçamento.” A afirmação pode ser correta para a maioria dos mais de 5,5 mil municípios brasileiros, mas não se aplica aos quinze maiores, com mais de 1 milhão de habitantes. Quem chama a atenção para isso é o engenheiro Jurandir Fernandes, um gestor público experiente, ex-secretário de Transportes Metropolitanos em governos do PSDB em São Paulo. Em artigos recentes, ele tem feito questionamentos sobre a proposta de tarifa zero na capital paulista. Comparando Caucaia com São Paulo a partir dos números que tinha à sua disposição, o engenheiro mostrou como a demanda por transporte cresce exponencialmente em relação à população: a capital paulista, com 12,5 milhões de habitantes, é 35 vezes mais populosa que a cidade cearense. No entanto, a frota de ônibus de São Paulo não é 35 vezes maior – mas 190 vezes maior, com seus 13 289 veículos. Se forem considerados os trens e metrôs, ainda segundo Fernandes, a frota paulistana fica 300 vezes maior que a de Caucaia.

O raciocínio sugere que, para transportar uma população 35 vezes maior, é necessário uma frota 300 vezes maior. Isso faz com que o percentual do orçamento municipal para bancar a tarifa zero também tenda a ser superior. Quando se soma todo o valor arrecadado no transporte público de São Paulo, chega-se a 10,43 bilhões de reais, o que equivale a 11% do orçamento municipal. Segundo Fernandes, se a tarifa zero gerasse um aumento de 50% na demanda em São Paulo, a frota teria que crescer também 50%, e “incorporar 6,5 mil novos ônibus”. Assim ele chega à estimativa de um custo de 14 bilhões de reais por ano, o que equivaleria a 15% do orçamento da capital paulista. Em entrevista ao Roda Viva, a deputada Tabata Amaral, candidata à Prefeitura paulistana, parece ter se servido de cálculo similar para cravar que o município não teria dinheiro para implantar a tarifa zero, já que o gasto aumentaria em 10 bilhões de reais por ano.

Há dois problemas na estimativa de Fernandes. O primeiro é tomar o valor recebido pelas empresas como “custo” do sistema de transporte. Hoje a fórmula de remuneração das concessionárias de ônibus de São Paulo leva em conta o número de passageiros (algo que interfere pouco no custo). Além disso, há quem suspeite que a arrecadação seja inflada por fraudes e manobras das empresas de ônibus, como aquelas em que uma operação do Ministério Público identificou ligação com o crime organizado. Melhor seria calcular o custo pela quantidade de quilômetros rodados, como faz a maior parte das cidades que implantaram tarifa zero. Em Caucaia, cada quilômetro rodado pelos ônibus custa cerca de 7 reais à prefeitura. Em Maricá, o valor é cerca de 6 reais. Em uma avaliação da Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbano, o custo médio dos ônibus em capitais brasileiras oscila em torno de 9 reais por quilômetro. Se esses valores forem aplicados aos 77 milhões de quilômetros rodados mensalmente pelos ônibus de São Paulo (dados de 2019, já que nos últimos anos essa informação não tem sido pública), o custo anual do sistema estaria entre 5,5 e 8,3 bilhões. Valores um tanto distantes dos 10,43 bilhões que as empresas arrecadam hoje.

O segundo problema da estimativa de Fernandes é considerar uma correlação direta entre aumento da demanda, devido à tarifa zero, e aumento da frota. Nas experiências de tarifa zero brasileiras, não há essa correlação. Ao contrário, o que tem ocorrido é a absorção da maior parte da nova demanda em espaços ociosos nos ônibus. As viagens diárias em Caucaia cresceram 400%, passando de 18 mil para 90 mil, mas a frota aumentou apenas 45%. Em São Caetano do Sul, as viagens em dias úteis mais que triplicaram, e a frota cresceu 36%, de 42 para 57 veículos. Desse modo, o custo por viagem tem sido muito reduzido. Em Caucaia, cada viagem custa em torno de 1,60 real para o poder público – quase três vezes menos do que paga um passageiro na vizinha Fortaleza.

Ainda que numa grande cidade como São Paulo possa haver menos espaço ocioso nos ônibus, é difícil crer que seria necessário um aumento da frota similar ao da demanda. É claro que a absorção de mais viagens nos veículos existentes precisa respeitar padrões de lotação e ser acrescida de um incremento racional da oferta, com foco nos horários de pico e nas linhas mais lotadas. Um exemplo que parece não cuidar bem desse equilíbrio é a gratuidade oferecida aos domingos na capital paulista, programa iniciado no final do ano passado. Pessoas que acompanham a política têm apontado carência de ônibus em várias linhas, já que a oferta do domingo, tradicionalmente mais baixa, não foi redimensionada. Ainda assim, a Prefeitura registrou um aumento de 30% de viagens dominicais nos ônibus da cidade após a medida, e quase todos os candidatos a prefeito estão se colocando a favor da política – sinal de que a população considera o saldo positivo.

De toda forma, Fernandes tem um ponto: nas grandes cidades, o custo do transporte tende a ser percentualmente maior do que nas médias. Em um país cujo pacto federativo fragiliza os orçamentos municipais, esse custo pode ter impacto em outras políticas públicas. O ideal seria que o sistema de transporte fosse financiado com a ampliação da arrecadação, de preferência de forma progressiva (onerando mais os mais ricos e menos os mais pobres). Essa foi a proposta da prefeita Luiza Erundina, em 1990, que aumentava a alíquota do IPTU para os imóveis mais ricos da cidade de São Paulo, levantando um recurso que financiaria a tarifa zero sem disputar com outras demandas do município. A proposição foi engavetada pela Câmara de Vereadores à época.

Nas décadas seguintes, houve outros esforços para encontrar fontes de financiamento para o transporte. Durante os dois primeiros governos de Lula, a Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos e as associações atuantes na área apresentaram diferentes propostas de subsídio do transporte público. Essas medidas nunca foram encaminhadas pelo governo. Alguns anos depois, quando era prefeito de São Paulo, Fernando Haddad, o atual ministro da Fazenda, tentou articular uma alteração na Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, a Cide, para que uma parte dos impostos arrecadados com a venda de combustíveis financiasse o transporte público urbano. A proposta tampouco avançou.

Assim, o Brasil segue com a lacuna do financiamento de uma atividade essencial, que atende sobretudo aos setores mais pobres da população. Os países que servem de referência no assunto têm, em sua maioria, fontes estáveis e robustas para subsídio dos ônibus, metrôs, trens e barcas. É consensual no debate do setor que, para oferecer um serviço de qualidade, é essencial dispor de um financiamento público consistente, somado a melhorias na regulação, gestão e fiscalização, e à priorização do transporte público nas cidades (com corredores exclusivos de ônibus, por exemplo). Enquanto não houver avanço nesse caminho, os sistemas continuarão precários e caros, gerando os conhecidos efeitos negativos: exclusão social, deseconomia, maior adesão a veículos particulares e consequente aumento de poluição, congestionamentos e acidentes.

Politicamente, estruturar uma fonte de financiamento para o transporte não é simples. Os recursos do governo são disputados, e a criação de novos impostos ou taxas é uma bola dividida. Uma alternativa para esse desafio foi apresentada no estudo Vale-­transporte: visão geral e passos possíveis para seu financiamento público, conduzido pela cientista social Letícia Birchal Domingues e um grupo de pesquisadores.^[1] O trabalho propôs a criação de uma fonte de financiamento que não disputasse o orçamento existente e tampouco criasse novos tributos. O caminho passaria por alterações na forma de contribuição das empresas privadas.

O desenho do vale-transporte, implantado no Brasil em 1987, faz com que apenas uma parte dos empregos formais contribua com o transporte público. Como é opcional para os empregados e eles têm até 6% dos salários descontados, o vale-transporte deixa de ser vantajoso para quem recebe salários um pouco mais altos ou tem alternativas para seus deslocamentos. Desse modo, a arrecadação com os vínculos trabalhistas é muito menor do que poderia ser. Além disso, o desenho da política, que vincula a contribuição das empresas ao valor da tarifa, é disfuncional e faz com que as prefeituras que seguem a lei que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana (estabelecendo moderação no valor das tarifas) sejam penalizadas com menor arrecadação pelo mecanismo. Desse modo, cidades que implementam tarifa zero deixam de ter a contribuição das empresas empregadoras. Além de serem beneficiados com aumento nas vendas, os comerciantes de Caucaia deixaram de contribuir com o transporte público municipal.

Quando o vale-transporte começou a ser discutido no Brasil, no final dos anos 1970, uma das referências era o modelo implantado na França no início daquela década. Mas, como costuma acontecer, a referência inicial foi se desfigurando à medida que se acomodavam os interesses. O resultado é que o versement mobilité francês é muito distinto do vale-transporte brasileiro. Lá, a contribuição das empresas não é vinculada à tarifa – de modo que um município pode implantar tarifa zero e continuar recebendo os mesmos recursos. A taxa não é facultativa e não desconta parte do salário dos empregados. Além disso, as micro e pequenas empresas são isentas. Em muitas cidades francesas, esse recurso financia cerca de metade da operação do transporte público. Quando se elogia a qualidade do metrô de Paris, convém lembrar que é o versement mobilité que torna aquilo viável.

No estudo conduzido por Birchal Domingues, avaliou-se a aplicação do modelo francês no Brasil. E os resultados apontam um crescimento significativo de arrecadação. Na proposta, o vale-transporte seria substituído por uma contribuição das empresas, a ser realizada para todos os funcionários. Micro e pequenas empresas ficariam isentas. Segundo os cálculos, com o valor de 220 reais por empregado por mês, seria possível arrecadar 100 bilhões de reais por ano – cerca de quatro vezes mais em relação à arrecadação atual do vale-transporte. A mudança geraria uma arrecadação expressiva, que poderia chegar a financiar a tarifa zero universal ou tarifas de fato módicas conjugadas com grande investimento nos sistemas.

Já existem projetos de lei no Congresso para alterar a lei do vale-transporte. A criação de uma fonte de financiamento precisaria vir acompanhada de um marco regulatório mais consistente, que criasse parâmetros de contratação e remuneração (hoje, cada cidade paga um valor por quilômetro rodado às empresas de ônibus), incentivos para boas práticas e mecanismos de fortalecimento da gestão municipal. Há algo nessa linha na proposta batizada de Sistema Único de Mobilidade, o sum. Como a medida é popular e há interesse das prefeituras e das empresas de transporte, um esforço do governo federal poderia fazer a pauta avançar. Num momento em que a esquerda parece ter dificuldade de renovar sua agenda, há aí uma bola quicando.

Enquanto isso não ocorre, as cidades seguirão implementando tarifa zero por contaminação. É comum que gestores públicos de municípios que adotaram a gratuidade sejam procurados por colegas da região que querem conhecer a experiência. Assim a medida vai se replicando, e os resultados vão começando a aparecer. Até o momento, as únicas cidades no país que conseguiram recuperar com consistência passageiros do transporte público depois da pandemia são aquelas que implementaram a tarifa zero. Mesmo o subsídio parcial não tem sido suficiente. A cidade de São Paulo perdeu mais de 1 bilhão de viagens entre 2013 e 2023 – passou de cerca de 3 bilhões de deslocamentos por ano para cerca de 2 bilhões. A capital paulista já subsidia o transporte em mais de 50%, mas os usuários não dão sinais de querer retornar. Belo Horizonte já subsidiava, em 2023, um terço do sistema de transporte e tampouco consegue recuperar passageiros.

Falta ainda uma mensuração sistemática dos resultados da tarifa zero. O aumento das vendas do comércio em Caucaia aponta para um efeito importante na economia local – mas a validação desse fenômeno demanda um estudo mais abrangente. Os impactos na redução de trânsito e da poluição ainda não foram metrificados no Brasil. São Caetano do Sul, que adotou a política no fim do ano passado, está estudando o assunto. Se a redução de emissões for demonstrada, a aposta é que a tarifa zero possa gerar créditos de carbono para o município. Há também impactos na saúde, com redução de poluição, de acidentes e maior disponibilidade de renda para os mais pobres. O Laboratório de Vida Ativa, da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (Uerj), está iniciando projetos de análise dos desdobramentos da tarifa zero na saúde da população.

Na campanha municipal deste ano, muitas candidaturas estão colocando o passe livre em seus programas de governo, e é bastante possível que haja um novo salto da política em 2025, quando os novos prefeitos tomarem posse. Mas a eleição será também um momento novo e concreto para o passe livre: pela primeira vez na história do Brasil, o transporte público será gratuito em todas as cidades nos dias de votação. A medida, que vigorou em mais de trezentas cidades no segundo turno de 2022, tornou-se uma obrigação definida pelo Supremo Tribunal Federal em decisão de outubro do ano passado. Para muita gente, neste ano será possível ir votar sem ter de decidir entre pagar a passagem ou o almoço.

^[1] O autor deste artigo, Roberto Andrés, foi um dos coautores do estudo.