O burocrata

A recepção da Biblioteca do Senado Federal estava lotada. Orlando de Sá Cavalcante Neto, consultor de Orçamento, vestia um terno cinza folgado e esboçava um sorriso encabulado toda vez que um colega da repartição se aproximava para elogiá-lo. Mas ele não estava preparado para a maneira como o diretor executivo de gestão do Senado, Márcio Tancredi, o cumprimentou. “Esse cara é o cara!”, bradou Tancredi, como se revelasse um herói improvável naquele canto do Congresso. “É ele quem puxa todo mundo aqui.” Cavalcante Neto baixou os olhos e sorriu.

A burocracia da capital federal estava em peso no lançamento do livro Ensaios sobre orçamento público, em 26 de novembro passado, e havia um clima de leveza institucional. O livro comemora os trinta anos da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado, responsável por assessorar os parlamentares. É o local onde Cavalcante Neto “puxa todo mundo”. Treze membros da equipe assinam os textos da obra, inclusive Cavalcante Neto, cujo artigo examina como a inteligência artificial (IA) pode facilitar o acesso do público ao Orçamento da União, com seu labirinto de informações que exige conhecimento de termos técnicos e de computação.

Hoje, se alguém procurar no site do Orçamento por “Fiocruz”, em vez de “Fundação Oswaldo Cruz”, não encontrará informações sobre repasse de verbas, porque a sigla não corresponde de maneira exata à informação da unidade orçamentária contida na base de dados. Uma ferramenta de IA pode ser treinada para identificar sinônimos ou termos análogos. Também pode ser treinada para responder questões simples, mas muito específicas, como, por exemplo, o total de recursos federais enviado ao Maranhão para comprar ambulâncias no ano passado.

Para tornar realidade essa aplicação pública da IA, é preciso fazer testes internos no Siga Brasil, nome do principal sistema usado pela Consultoria para acompanhar o orçamento. No lançamento do livro, porém, Cavalcante Neto recebeu uma notícia desanimadora. Tancredi, o diretor que o saudara efusivamente, avisou que ainda não havia solução disponível para a compra do software de IA escolhido. “O único método de pagamento aceito [para usar essa inteligência artificial] é cartão de crédito”, me explicou Cavalcante Neto. “Só que a União não faz compras com cartão de crédito.”

Membro da Consultoria desde a sua fundação – e acostumado com os obstáculos típicos do serviço público –, ele se resignou. Continuou cumprimentando alguns colegas no lançamento, distribuiu piadas e posou para fotos. “A informação mais importante do Siga Brasil é esta aqui: o registro de quando o Orlando tinha cabelo”, brincou o consultor Fernando Moutinho, apontando no livro uma foto de 2006, quando o Siga Brasil venceu o prêmio de melhor aplicação de tecnologia da informação no setor público. No fim da cerimônia, Cavalcante Neto insistiu para que eu não saísse sem provar algo do bufê, regado a quiches, bolos, sanduíches e Coca-Cola. “Pode pegar, nada que está aqui foi bancado pelo Senado”, disse, sem um pingo de ironia. Comes e bebes foram custeados pela Associação dos Consultores e Advogados do Senado Federal

 

Orlando Cavalcante Neto, de 58 anos, foi um dos idealizadores do Siga Brasil, com Fábio Gondim Pereira da Costa e Fernando Ciciliati Júnior, que não trabalham mais no desenvolvimento do sistema. Lançado em 2004, em parceria com o Prodasen, o órgão que cuida da tecnologia da informação no Senado, o Siga Brasil reúne informações sobre as receitas e despesas do Executivo, Legislativo e Judiciário federais.

Graças às atualizações e ampliações ao longo dos últimos vinte anos, o sistema tornou-se fundamental para fiscalizar os gastos públicos e, mais recentemente, para monitorar as emendas parlamentares. “Hoje em dia, todos os especialistas em contas públicas, sem exceção, utilizam o Siga Brasil”, diz o economista Francisco Gil Castello Branco Neto, fundador e secretário-geral da Associação Contas Abertas, ONG que monitora o Orçamento.

Castello Branco conta que, antes do Siga Brasil, ele tentou diversas vezes ter acesso ao Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), que registra as despesas do governo federal, mas nunca teve sucesso. Criado no fim da década de 1980, o Siafi é usado para realizar os pagamentos da União, mas é protegido por senha individual, fornecida apenas para servidores públicos autorizados. Antes do Siga Brasil, jornalistas e ONGs interessados em fiscalizar os gastos do governo pulavam de gabinete em gabinete no Congresso, na esperança de que algum parlamentar emprestasse sua senha. “Alguns nos cediam inclusive um espaço dentro do gabinete para trabalharmos”, conta Castello Branco.

No início dos anos 1990, por exemplo, o então senador Eduardo Suplicy (PT-SP) cedeu sua senha para jornalistas vasculharem o Orçamento no Siafi – uma decisão que resultou na descoberta dos primeiros escândalos do governo de Fernando Collor. Em 1991, o Jornal do Brasil revelou o que ficou conhecido como “escândalo da LBA”, sigla da falecida Legião Brasileira de Assistência, presidida pela então primeira-dama Rosane Collor. O JB descobrira via Siafi que a família de Rosane fazia compras superfaturadas de leite em pó em Alagoas. O caso resultou na demissão da primeira-dama do comando da LBA.

Na avaliação de Castello Branco, o Siga Brasil facilitou o trabalho investigativo e deu mais transparência às contas ao oferecer três vantagens fundamentais: a simplicidade de navegação, a abrangência do conteúdo e a atualização diária dos dados. “Eu já fiz demonstrações sobre o Siga no exterior para técnicos em países que valorizam a transparência das contas públicas. As pessoas ficam impressionadas com a qualidade desse sistema”, diz o economista, que conheceu Cavalcante Neto quando a Consultoria do Senado organizou os primeiros cursos para apresentar a plataforma à sociedade civil.

A grande revolução do Siga Brasil foi cruzar dois tipos de informação que estavam armazenados em sistemas distintos. Um deles diz respeito ao planejamento dos gastos – que é basicamente a tradução do que está escrito na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), elaborada e votada pelo Congresso. O outro sistema é o Siafi, que informa a execução dos gastos, isto é, os pagamentos realizados pela União, conforme previsto na LDO. Como esses dois grupos de informação estão armazenados de formas diferentes, parecem dois idiomas distintos. “Fomos tateando com a ajuda do Orlando e construindo o sistema aos poucos”, lembra Marco Túlio de Carvalho, analista legislativo do Prodasen, que trabalhou por quase um ano na construção do repositório do Siga Brasil. “A maior dificuldade foi entender essa base de dados, que é enorme e cheia de regras específicas da contabilidade pública.”

O analista de sistemas do Prodasen João Artur Motta Coimbra, que preenche os silêncios com uma expansividade natural, recorre a uma metáfora mais direta para resumir a confusão dos dados. “Imagine que você tem dois brinquedos de Lego: um é o carro do Batman; o outro, um castelo”, diz ele. “Agora imagine que eu desmontei os dois brinquedos e misturei todas as pecinhas numa caixa. O nosso trabalho foi identificar cada peça e remontar um novo brinquedo do jeito que o Orlando queria.”

Como conecta as duas pontas do Orçamento, o Siga Brasil permite que qualquer pessoa com acesso à internet possa rastrear todo o percurso do dinheiro público da União – da alocação inicial até a ordem bancária –, com um nível de detalhamento sem precedentes. “Eu acho que não existe ferramenta de análise orçamentária igual ao Siga no mundo”, diz a advogada Liliana Chopitea, chefe de Políticas Sociais, Monitoramento e Avaliação da Unicef Brasil. “Na América Latina eu tenho certeza de que não tem.” Em 2022, a Unicef firmou uma parceria com a equipe do Siga Brasil para a criação de um painel que reúne e hierarquiza todas as informações orçamentárias de projetos sobre a primeira infância. “Monitorar isso é uma batalha da Unicef no mundo inteiro, mas a facilidade de obter essas informações só existe no Brasil”, explica Chopitea.

Além dos dados do Siafi, o Siga Brasil também extrai e cruza informações de várias outras bases governamentais, identificadas com uma profusão de siglas – Siop, Silor, Siest. A abrangência dos dados facilita o trabalho até de alguns agentes da Polícia Federal que usam o sistema como ferramenta para investigações.

O Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), ONG especializada na análise de gastos públicos, foi um dos primeiros parceiros do Siga Brasil. “Antes, a gente só conseguia fazer análise de elevador”, diz a economista Nathalie Beghin, membro do colegiado do Inesc. “Só dava para dizer se o recurso aumentou ou diminuiu.” Com auxílio do Siga Brasil, o instituto pôde começar a comparar a distribuição dos recursos e avaliar a qualidade e eficiência dos gastos públicos.

No ano passado, o Inesc decidiu que passaria a incluir em todos os seus relatórios anuais informações sobre as emendas parlamentares disponibilizadas no Siga Brasil – uma decisão tomada por causa do valor recorde que as emendas atingiram. Só em 2024, foram 45 bilhões de reais. “Esses bilhões têm que vir de algum lugar”, diz Alessandra Cardoso, assessora política do Inesc especializada em financiamento de políticas socioambientais. “Na prática, os parlamentares estão capturando recursos de fundos importantes que deveriam viabilizar direitos do cidadão.”

Nos últimos dez anos, o Congresso fez uma série de mudanças legais que permitiu aos parlamentares avançar sobre o dinheiro público num grau inédito. Uma das modificações ampliou as reservas que o governo federal é obrigado a incluir no Projeto de Lei do Orçamento para atender as emendas. Para tanto, o Executivo precisa retirar recursos de outras áreas e alimentar o que chamam de “reserva de contingência”. No caso do Fundo Nacional de Meio Ambiente, por exemplo, mais de 90% dos recursos de 2024 ficaram em “reserva de contingência”, segundo o Siga Brasil. Ou seja: quase todo seu valor foi sacrificado para abastecer o “colchão” das emendas parlamentares – e nada garante que os recursos sejam aplicados em ações relacionadas ao meio ambiente.

Até hoje, o Siga Brasil é o portal de consulta pública mais eficaz para rastrear o pagamento de cada emenda parlamentar até o CPF ou CNPJ que recebeu o dinheiro. São informações que não constam em nenhuma outra base de dados aberta. (No fim do ano passado, por determinação do STF, o Portal da Transparência, sob responsabilidade da Controladoria-Geral da União, passou a oferecer informações mais detalhadas de emendas. Ainda assim, a metodologia do Siga permite o rastreamento de um número maior de beneficiários finais.)

 

Cavalcante Neto fala do Siga Brasil com a precisão decimal na ponta da língua. “Com ele, a gente consegue cobrir o destino de 99,85% de todo o Orçamento”, crava. “No caso específico de emendas parlamentares, é um pouco mais: acho que cobrimos 99,95% ou 99,97%. É melhor que nada.” A “cobertura” a que Cavalcante se refere é a trajetória do dinheiro do caixa do governo até seu beneficiário final. (Obviamente não inclui uma informação de bastidores que os próprios parlamentares têm feito de tudo para esconder: quem fez a indicação da emenda orçamentária, o segredo que explica a existência do chamado “orçamento secreto”.)

Quem vê Cavalcante Neto trabalhando sob a luz fluorescente e impessoal da sala branca que divide com outros consultores tem a impressão de estar diante do exemplar genérico de um tecnocrata. Na verdade, ele se destaca justamente por ser uma exceção. Entre tantos engenheiros, economistas e contadores, Cavalcante Neto é o único sociólogo da Consultoria de Orçamento do Senado. “Eu não vejo o Orçamento como dinheiro, vejo como possibilidade de política pública”, diz. “Para mim, o Orçamento é o embate da democracia.”

Cavalcante Neto cursou sociologia na Universidade de Brasília (UnB), onde, além das disciplinas obrigatórias, fez aulas no curso de música – um hobby que cultiva até hoje. Também se formou em violão popular na Escola de Música de Brasília e faz parte da Orquestra de Violões da cidade, cujo repertório vai de Maurice Ravel a Beatles. Os álbuns da orquestra estão disponíveis no Spotify, mas as apresentações costumam ser irregulares por causa da agenda dos artistas. “O único lá que não é músico profissional sou eu”, conta ele, orgulhoso.

O que une todas as facetas de polímata de Cavalcante Neto – a sociologia, a música, a engenharia do rastreamento de verbas – é a necessidade de transformar o caos em um sistema lógico e eficiente. Quando ele precisa elaborar soluções para desatar algum nó orçamentário, é guiado justamente pela singularidade da sua formação. “Acho que estudar lógica me ajudou a pensar como um computador”, diz. “A computação é uma linguagem lógica, não é? São códigos binários, sim e não, 0 e 1. O computador nada mais é que uma máquina de pensar logicamente.”

Nem o extrato de baunilha que tempera seu café escapa da sua personalidade metódica. Há quinze anos, Cavalcante Neto cultiva baunilha no quintal de sua casa, no Lago Sul, em Brasília, o que exige polinização manual. Além disso, a cura da fava precisa de temperaturas controladas, exposição calculada ao Sol e muita paciência. “Você quer falar de baunilha?”, ele me pergunta, rindo, antes de dar início a uma apresentação detalhada do tema. O processo de cura demora de 4 a 6 meses e precisa ser acompanhado com rigor. “Mas ninguém explica direito como funciona. Eu pesquisei na internet e desenvolvi o meu próprio método de cura”, diz. “Sempre estudei as coisas sozinho. A ferramenta do Siga Relatórios [versão inicial do Siga Brasil, para o uso de especialistas] aprendi a usar sozinho também.”

Informações básicas sobre emendas parlamentares – como o valor total autorizado e pago – já estavam disponíveis desde que o Siga Brasil foi criado, em 2004. Na época, porém, não era possível obter detalhes desses pagamentos, mas apenas diferenciar a parcela do Orçamento indicada pelo Legislativo, na forma de emendas, daquela direcionada pelo próprio Executivo.

Isso mudou em 2015, quando o Congresso transformou as emendas individuais em impositivas, obrigando o governo a pagá-las. Em consequência, o Executivo teve que incluir mais informações sobre o pagamento das emendas no Siafi. Mas, como nada no Orçamento é simples, essa mudança não foi suficiente para identificar todos os beneficiários finais dos pagamentos de milhares de emendas anuais. Isso porque o governo costuma realizar, de uma vez, um pagamento único para uma lista de vários destinatários diferentes – o que dificulta a identificação direta de quem recebeu cada valor por meio da ordem bancária.

Os consultores de Orçamento até tentaram resolver o impasse, recomendando a inclusão de um dispositivo na LDO para estabelecer que cada ordem bancária estivesse relacionada a um único empenho por vez, e não a um grupo de destinatários (“empenho” é a etapa que reserva o dinheiro a ser pago). Isso facilitaria a ligação direta entre cada emenda e as informações bancárias de quem recebeu o dinheiro. Mas, sempre que esse dispositivo entrava no projeto de lei, o governo, que gostava de operar os pagamentos nas sombras, vetava a novidade alegando dificuldades técnicas para implementá-la.

Em 2019, pensando como um computador, Cavalcante Neto desenvolveu uma solução para contornar o impasse técnico: mapear os beneficiários finais das emendas parlamentares usando outras classificações orçamentárias além do empenho. Essa operação é mais complexa do que parece e demanda um conhecimento profundo das engrenagens orçamentárias. Tanto que Marco Túlio Carvalho, o analista do Prodasen responsável por traduzir as ideias de Cavalcante Neto para a linguagem de código, duvidou que o método daria certo.

Mesmo com pouca fé, ele construiu um código que combina dados orçamentários diferentes e vincula informações bancárias a cada pagamento, sem depender apenas do empenho. A equipe do Siga Brasil validou essa metodologia depois de alguns meses e, entre 2019 e 2020, conseguiu encontrar o destinatário final do pagamento de 99,85% das emendas. “A gente está sempre buscando um jeitinho de chegar à informação, para incorporá-la ao Siga. O Marco Túlio é um gênio”, diz Cavalcante Neto.

A metodologia teve tanto impacto que, em dezembro passado, o ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), determinou que o governo federal aplicasse método semelhante para rastrear e dar publicidade aos pagamentos de emendas. A CGU foi incumbida de apresentar essas informações no Portal da Transparência.

“Você se lembra do tratoraço?”, Cavalcante Neto me pergunta, referindo-se ao esquema – revelado em 2021 pelo jornal O Estado de S. Paulo – que destinava recursos públicos à compra superfaturada de tratores e equipamentos agrícolas, beneficiando aliados dos principais líderes parlamentares. “No Siga dá para ver pelo menos quem está recebendo o dinheiro”, diz ele, preferindo enxergar o copo meio cheio – não por ingenuidade, mas por conhecer bem o trabalho que sua equipe já desenvolveu até agora.

 

Em 1993, recém-formado sociólogo, Cavalcante Neto se empregou na Biblioteca da Câmara dos Deputados, em um cargo de nível médio. Passava os dias lendo e indexando artigos de ciência política, enquanto, no andar de cima, o Congresso investigava um esquema bilionário de desvio de verbas de emendas parlamentares.

A CPMI dos Anões do Orçamento revelou que um grupo de deputados e servidores públicos enviava recursos para projetos inexistentes ou superfaturados. Entres os pilantras, estava o notório João Alves, deputado da Bahia (na época do PPR, hoje PP), que, ao ser indagado sobre o crescimento brutal de seu patrimônio, disse, candidamente, que Deus lhe ajudara a acertar mais de duzentas vezes na loteria. Para evitar que o escândalo se repetisse, o relatório final da CPI recomendou a criação de uma consultoria de dados orçamentários no Senado (já existia uma na Câmara, mas enfraquecida pela atuação dos deputados da máfia do orçamento).

“Uma das lições dessa CPI foi mostrar que o Orçamento não é só uma burocracia, não é só escrever no papel o que é que vai fazer. Tem que ter planejamento e direcionamento do caminho que o Estado vai seguir”, diz o economista Dalmo Jorge Lima Palmeira, servidor do Ministério do Planejamento que foi cedido ao Senado em 2003 para assessorar parlamentares. “Antes disso não tinha regra.”

Cavalcante Neto decidiu prestar o concurso para a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado a fim de construir uma carreira mais sólida no funcionalismo público – assim como seu pai e seu avô materno, que trabalhava na portaria do Senado no Rio de Janeiro e mudou-se para Brasília logo depois da transferência da capital federal. Na infância, entre o fim da década de 1960 e o início dos anos 1970, Cavalcante Neto costumava acompanhar o pai no trabalho de zeladoria do Senado e testemunhou a construção de alguns prédios anexos, inclusive o do Prodasen, cuja equipe foi fundamental para o desenvolvimento do Siga.

Ele entrou para a Consultoria aos 32 anos, em 1998, na primeira leva de concursados. “No mesmo dia em que fui nomeado, descobri que minha mulher estava grávida.” Os dois aproveitaram para comemorar, num mesmo jantar, a gravidez e a aprovação no concurso.

Os novos servidores chegaram à recém-criada Consultoria de Orçamento do Senado embalados pelo espírito de mais de uma década de redemocratização, mas logo tropeçaram no primeiro obstáculo: tinham pouquíssimo acesso às informações do Orçamento da União. “Nas reuniões com parlamentares, a gente entrava mudo e saía calado, porque não tinha o que falar”, lembra Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos, que também entrou para a Consultoria no final dos anos 1990 e hoje faz parte da equipe do Siga Brasil.

Incomodados com a falta de acesso à informação, os recém-concursados tiveram a ideia de construir uma base de dados própria para que a Consultoria pudesse cumprir seu papel. Para começar, a equipe precisava extrair os dados de gastos públicos do Siafi. Na época, esse processo de extração demorava horas para ser concluído. Os dados eram armazenados em fitas magnéticas levadas ao Prodasen de carro por um motorista do Senado.

Não bastassem as dificuldades técnicas, os consultores tropeçaram no segundo obstáculo. “O pessoal da área de processamento de dados veio cobrar uma taxa em dinheiro pela extração dos dados”, lembra Cavalcante Neto. Durante a assessoria técnica prestada aos senadores, a equipe conseguiu convencê-los a acrescentar um dispositivo na lei orçamentária prevendo o envio gratuito de dados orçamentários, para retirar qualquer limitação ao acesso às informações. A iniciativa foi encampada pelo então presidente do Senado, José Sarney, e pelo relator do Orçamento. A partir daí toda lei orçamentária anual carrega esse artigo, que se expandiu ao longo dos anos (a LDO de 2024, por exemplo, prevê acesso “irrestrito e gratuito” a 33 sistemas de informação, entre eles o Siafi).

Criado para suprir a necessidade burocrática dos consultores, o Siga Brasil acabou se tornando uma ferramenta pública de transparência por mera casualidade política. Em 2003, quando Lula assumiu o primeiro mandato presidencial, a coalizão perdedora se uniu para fazer uma “oposição qualificada”, nas palavras do então primeiro-secretário do Senado Romeu Tuma (PTB-SP). Os senadores solicitaram ao Prodasen a criação de um sistema para que pudessem acompanhar e fiscalizar o Orçamento da União com mais facilidade.

Como os técnicos da Consultoria já usavam o protótipo do Siga Brasil – e sabiam do seu potencial –, apresentaram a plataforma aos senadores. Mas decidiram ir além. “Senador, em vez de pegar esse tema para o seu partido, abra para o público”, Cavalcante Neto lembra de ter sugerido à época, junto com os colegas da consultoria que usavam o Siga internamente. “A fiscalização social é maior do que qualquer acompanhamento que os senadores seriam capazes de fazer.”

Funcionou. Com o apoio da diretoria do Senado, a primeira versão do Siga Relatórios (hoje uma subdivisão do Siga Brasil), com todos os dados do Orçamento da União, foi disponibilizada na internet em 2004. O sistema foi lançado por Sarney, numa cerimônia especial. O nome escolhido faz referência à famosa expressão follow the money (siga o dinheiro), citada no filme Todos os homens do presidente, sobre o célebre caso Watergate, que levou à renúncia do presidente Richard Nixon, em 1974.

O Siga Brasil passou a fornecer, em minutos, informações que os assessores de gabinete costumavam levar semanas para garimpar. Além de abrir a caixa-preta do Orçamento, inaugurou a possibilidade de cruzamento de dados para análises mais sofisticadas das contas públicas. Com dados estruturados e organizados, a plataforma foi atualizada várias vezes desde o lançamento, sempre com o objetivo de deixar as informações acessíveis e mais compreensíveis. Atualmente, o Brasil está entre os dez países com maior transparência orçamentária do mundo.

Com tamanho salto de transparência, por que o Siga Brasil tropeça no “orçamento secreto”? Na verdade, o “orçamento secreto” só pôde ser desvendado por causa da existência do Siga Brasil. Para manter em segredo os padrinhos das emendas, os parlamentares turbinam o envio de verba através das chamadas “emendas de relator”. Assim como algumas “emendas coletivas”, esse tipo de rubrica é opaca por natureza, por causa da maneira como essa verba é executada.

Por exemplo: a emenda de relator nº 312, de 2022, totaliza 12 bilhões de reais, dos quais 4 bilhões já foram pagos pela União, segundo dados do Siga Brasil. O problema é que essa emenda não tem uma finalidade definida na origem e, por isso, é registrada como tendo “abrangência nacional”. Na hora de emitir a nota de empenho para fazer o pagamento, o governo solicita que o relator-geral do Orçamento indique, através de ofícios, onde exatamente a União deve depositar o dinheiro. O mesmo processo acontece com emendas coletivas, que passaram a cobrir ações genéricas, passíveis de divisão durante a execução do gasto.

Até fevereiro de 2025, a emenda nº 312 já tinha sido usada para enviar recursos a 3 691 favorecidos diferentes, entre fundos municipais e estaduais. O Fundo Municipal de Saúde da cidade de Nossa Senhora do Socorro, em Sergipe, recebeu 14 milhões de reais vindos dessa emenda. Já o Fundo Municipal de Saúde da cidade de Piraquara, no Paraná, recebeu 300 mil reais. O número de habitantes das duas cidades (192 mil a primeira, e 118 mil a segunda) não é tão discrepante quanto a diferença dos recursos, mas o relator-geral do Orçamento não apresenta nenhuma justificativa técnica para a assimetria nos valores. Como a verba é incorporada ao patrimônio das prefeituras – sobre os quais raramente há informações detalhadas –, é impossível continuar seguindo a trilha do dinheiro.

Apesar de terem sido o estopim para uma crise política entre os três poderes que se arrasta desde 2021, obviamente as emendas parlamentares não são novidade na política brasileira. A diferença é que, em períodos anteriores, o orçamento era tão opaco que qualquer tipo de controle era praticamente impossível. A própria instabilidade da moeda brasileira antes do Plano Real dificultava qualquer tentativa de profissionalizar esse planejamento orçamentário. “Antes do Plano Real, chegamos a ter inflação de 80% ao mês. Ou seja: fazia um orçamento em janeiro e, no mês seguinte, já tinha que dobrar os valores”, lembra o economista Dalmo Palmeira. “Na prática, o planejamento não significava nada até ali.”

 

O “orçamento secreto” é uma construção da década passada. Antes, nos anos 1990, durante a tramitação da lei orçamentária, ministros enviavam ofícios pedindo mudanças na alocação de verbas para determinadas obras. O relator do Orçamento, então, incluía essas alterações nas emendas, baseando-se nos pedidos ministeriais que, na prática, eram negociados previamente com os parlamentares, também sem transparência.

Nesse período, no entanto, o governo federal não era obrigado a pagar as emendas e negociava a liberação do dinheiro em troca de apoio político. Em 2011, Dilma Rousseff jogou areia nessa engrenagem. Ela se recusava a fazer acordos e não recebia parlamentares para falar de emendas. O espaço ocupado pelas emendas no Orçamento passou a cair. Chegou a ficar em apenas 12% do total de despesas discricionárias do governo.

Em resposta, o Congresso começou a mudar a lei, ampliando o avanço sobre o Orçamento e reduzindo a margem de manobra do governo. Os parlamentares incluíram na LDO as emendas “impositivas”. Depois, inseriram a impositividade na Constituição. Em seguida, decidiram que as emendas de bancadas também seriam impositivas e não demoraram a colocar essa decisão na Constituição. Aprovaram, ainda, as “transferências especiais” e as “emendas de relator”, permitindo que o parlamentar enviasse recursos das emendas individuais sem que os destinatários apresentassem um projeto para aplicação dos recursos.

Com tudo isso, deu-se um crescimento expressivo no valor distribuído pelas emendas. Em 2020, já no governo de Jair Bolsonaro, as emendas, que minguaram para 12% dos gastos discricionários do governo Dilma, já haviam voltado à glória, chegando a responder por 36%, segundo o livro Emendas parlamentares e processo orçamentário no presidencialismo de coalizão (2023), organizado por José Mauricio Conti. “Isso foi passando fácil porque ninguém estava prestando atenção, todo mundo olhando para a pandemia, a eleição de Jair Bolsonaro e a ‘nova política’”, diz o economista Dalmo Palmeira, especializado em orçamento público. “O Congresso percebeu que tinha um filão para avançar e crescer politicamente, mas a relação entre poder e responsabilidade com as políticas públicas ainda está desequilibrada.” Em 2022, a PEC da Transição ampliou o valor das emendas individuais dos deputados em 74%, e mais que triplicou a dos senadores.

Com o arcabouço legal alterado diversas vezes, o volume das emendas parlamentares cresceu, em termos nominais, mais de 400% na última década. No ano passado, o STF suspendeu o pagamento das emendas até que o Congresso criasse regras mais rígidas de transparência e rastreabilidade. Em 13 de março passado, o Congresso aprovou um projeto nesse sentido, com uma limitação de valor, mas não fez o serviço completo: de propósito, deixou brechas para continuar escondendo a identidade do padrinho original da emenda.

O texto foi votado às pressas. Por pouco não incluiu um dispositivo polêmico que, na prática, esvaziava a competência dos consultores de Orçamento do Senado e da Câmara. O dispositivo previa a criação de uma Secretaria Especial de Orçamento Público, subordinada à presidência do Senado, para assessorar a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO). O trecho foi retirado do texto, depois de protestos de alguns deputados.

Por causa do impasse gerado pelas emendas parlamentares, o Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2025 (que deveria ter sido aprovado até o fim de 2024), só foi votado pelos parlamentares em 20 de março deste ano. Num acordo feito a portas fechadas com o governo federal, ficou decidido que 50,4 bilhões de reais do Orçamento Federal – um valor recorde – serão destinados às emendas parlamentares.

O texto, porém, também trouxe a reboque um novo “puxadinho”. Como o STF impôs um limite de 11,5 bilhões de reais em indicações de emendas de comissão, os parlamentares combinaram com o governo uma manobra para extrapolar esse valor sem descumprir a lei. Ficou acertado que mais de 8 bilhões de reais acima do teto estabelecido serão incorporados em programas do próprio Executivo (e não como emendas parlamentares), com o objetivo de honrar os repasses bloqueados pelo STF.

 

Na tarde do dia 20 de fevereiro, o Senado realizou uma sessão especial para celebrar os trinta anos da Consultoria de Orçamento, Fiscalização e Controle. Antigos e atuais consultores-­gerais do órgão ocupavam a primeira fileira da Casa, entre eles os fundadores do Siga Brasil, Orlando Cavalcante Neto e Fábio Gondim. Alguns foram convidados a falar na tribuna. Os discursos soavam cerimoniosos – até que um consultor aposentado, que se destacava por usar uma boina bege, subiu ao microfone.

José Rui Gonçalves Rosa, consultor-­geral entre 1997 e 2003, traçou um panorama da evolução do Orçamento desde a Constituição de 1988. Lembrou que no início da década de 1990, houve “um episódio orçamentário” no qual foram apresentadas 150 mil emendas dos parlamentares para determinar o destino final dos recursos da União. “Isso era muito difícil de se analisar, [é] praticamente impossível analisar 150 mil emendas [em papel]”, constatou ele.

Aproveitando a liberdade da aposentadoria, soltou o verbo. Criticou as distorções geradas pelo crescimento do uso de emendas parlamentares e alertou para “um possível retrocesso no que se refere à falta de clareza e controle na alocação dos recursos públicos”. Explicou que o conceito de impositividade obrigava o governo não a pagar as emendas forçosamente, mas a prestar explicações ao Congresso caso não quisesse fazer determinado pagamento – e, se o Congresso discordasse das objeções do governo, só então a emenda seria executada. “Mas no âmbito parlamentar prevaleceu um entendimento mais radical, com a obrigatoriedade irrestrita de execução das emendas individuais, assim como as de bancada”, disse Gonçalves Rosa.

Quem presidia a sessão e ouvia o discurso de cenho franzido era o senador Marcelo Castro (MDB-PI), que foi relator da Comissão Mista de Orçamento em 2023 logo depois que o STF proibiu o uso das emendas de relator. No olho do furacão político gerado pelo orçamento secreto, sua função principal foi remanejar os recursos anteriormente alocados como “emendas de relator” para outros tipos de emenda, com o objetivo de escapar da proibição da Corte.

Depois que cinco ex-consultores gerais receberam uma placa de homenagem, Marcelo Castro também foi agraciado com a láurea ao final da seção. “Eu já estava desconfiado de que iriam se esquecer de mim”, ele disse, sorrindo.

 

Na avaliação da consultora de Orçamento Rita Santos, o sucesso do Siga Brasil se deve ao fato de ter sido construído de maneira silenciosa no Senado e encabeçado pela burocracia especializada, que encontrou meios para garantir o acesso irrestrito às informações do Orçamento. Não fosse isso, ela acredita que a proposta de transparência total teria assustado os agentes públicos. “Se as pessoas tivessem se dado conta da implicação disso a priori, acho que poderia ter suscitado barreiras e vetos”, avalia Santos, que liderou o desenvolvimento do Orçamento Temático da Mulher com dados retirados do Siga Brasil. “Só deu certo porque, no Senado, veio de baixo para cima.”

Certa vez, ao participar de um seminário com o então secretário de Educação Básica do Ministério da Educação, Rita Santos aproveitou para demonstrar as funcionalidades do Siga Brasil. Projetou no telão todos os gastos do secretário com passagens, diárias de hotel e outras despesas. “Ele tomou um susto”, lembra ela. “Perguntou como a gente tinha conseguido aquelas informações.”

Justamente por saber que o Orçamento é a linguagem do poder, a equipe do Siga Brasil – tanto na Consultoria quanto no Prodasen – dedica tanto tempo a tentar simplificar o idioma orçamentário. Nos últimos dez anos, eles lançaram uma série de iniciativas no site do Siga Brasil para facilitar a busca pelos dados mais relevantes. Entre elas, destaca-se o Painel Cidadão, o mais simples de todos, pensado para quem não tem familiaridade com o Orçamento nem com computação.

Como complemento, a equipe produziu, em parceria com a Agência Senado, a série Orçamento fácil, em 2013. A ideia é que os vídeos explicativos permitam que o cidadão fiscalize o dinheiro público com mais facilidade. Além de supervisionar a parte técnica do conteúdo, Cavalcante Neto – que na época do lançamento da série era consultor-geral de Orçamento – ficou responsável por tocar os acordes de guitarra que compõem a vinheta dos vídeos.

Para garantir que as pessoas estão compreendendo e manuseando corretamente as informações do Siga Brasil, ele configurou o Google Alerts para receber um e-mail sempre que a plataforma for mencionada em alguma reportagem ou site de notícias. Algumas vezes, até refaz o caminho dos repórteres para checar informações, testar outras possibilidades, analisar os dados mencionados e pensar em formas mais práticas de apresentá-los. Todos os servidores da Consultoria e do Prodasen empenhados em desenvolver o Siga Brasil fazem esse trabalho de aprimoramento como tarefa extra, sem remuneração adicional. “A burocracia, quando funciona, é uma maravilha”, diz a economista Alessandra Cardoso, da ONG Inesc.

 

Por ter acompanhado de perto os últimos trinta anos de mudanças no Orçamento da União, Cavalcante Neto tem uma visão pragmática sobre o recente protagonismo do Congresso na distribuição do dinheiro público. “Em matéria orçamentária, o Congresso percebeu que era um elefante amarrado num pé de alface”, diz, recorrendo à analogia criada por um colega de trabalho. Mas ele prefere não se aprofundar em comentários sobre a política com “p” minúsculo, devido ao cargo que ocupa. “O Siga Brasil é uma fonte de informação, nós não fazemos análises”, diz, em tom protocolar.

A armadura burocrática, tantas vezes incompreendida, é necessária para quem lida com interesses diretos de pessoas poderosas. Gil Castello Branco, da Associação Contas Abertas, se lembra de uma ocasião em que vieram à tona detalhes de despesas legislativas, e alguns parlamentares se surpreenderam ao saber que tudo constava no Siga Brasil, para quem quisesse ver. “Alguns comentaram que essa transparência era um tiro no próprio pé”, diz ele, sem citar nomes. “Hoje eu creio que a existência do Siga é irreversível, mas como a tecnologia evolui muito rapidamente, é preciso que o Senado realize investimentos permanentes para aprimorar o sistema sempre que necessário.”

Não deixa de ser curioso que o projeto mais inovador para o futuro do Siga Brasil, o de inteligência artificial, esteja sob responsabilidade de um dos membros mais antigos da Consultoria. “O Orlando é o nosso Professor Pardal”, define a colega Rita Santos, fazendo referência ao inventor incansável criado por Walt Disney. “Outro dia ele chegou aqui com uma pilha de livros de um autor bambambã sobre como transmitir informações por meios gráficos e visuais sem distorcê-las. Ele sempre vem com umas coisas que a gente jamais pensaria em estudar.”

Atualmente, Cavalcante Neto divide seu tempo entre as atividades da Consultoria, o aprimoramento do Siga e o projeto de IA – além da busca de uma solução para os obstáculos que aparecem. O rolo do software que só aceita cartão de crédito já foi resolvido, com apoio do diretor executivo de gestão do Senado. Alguns protótipos de IA já estão sendo planejados pela equipe da consultoria.

Para que o conhecimento acumulado em trinta anos não se perca, ele também está treinando dois consultores recém-concursados, que no futuro darão continuidade ao trabalho. “Toda a complexidade do Orçamento é muito importante para o controle”, diz Flávio Luz, atual consultor-geral do Orçamento do Senado. “Orçamento público nunca vai ser simples porque ele não pode ser simples.” Por isso mesmo, é fundamental formar servidores capazes de fazer essa tradução. “Estamos criando novos Orlandos”, brinca Luz.

Cavalcante Neto planeja se aposentar em setembro do ano que vem – e não parece melancólico ao falar do futuro. “O Siga não é meu, é uma construção coletiva”, diz. “Com 19 anos, eu decidi que queria trabalhar para o país, não para enriquecer um empresário. Acho que já dei minha cota.” Embora não descarte totalmente a ideia de fazer palestras e cursos relacionados ao Orçamento, ele prefere pensar num ofício menos estressante para quando se afastar do Siga Brasil. “Eu vou, sei lá, plantar minhas baunilhas.”